距离2030年实现碳达峰还有五年，“十五五”时期成为完成这一目标的关键窗口期。在这期间，中国将积极稳妥推进和实现碳达峰，加快经济社会发展全面绿色转型。
10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）全文对外公开。在能源领域，“全面绿色转型”与“双碳”毫不意外地成为其中重点。
《建议》明确“绿色发展是中国式现代化的鲜明底色”，将“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。这与2024年《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》中的表述一脉相承。在“十五五”时期经济社会发展的主要目标中，《建议》还点明了“碳达峰目标如期实现”这一约束性任务。
在具体推进举措上，《建议》提出要加快建设新型能源体系。持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建设能源强国。
其中，要坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展。加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代。全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设。提高终端用能电气化水平，推动能源消费绿色化低碳化。加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。
此外，《建议》还提出要推动包括氢能和核聚变能在内的产业，成为新的经济增长点。
“我们将加快新型能源体系建设，到‘十五五’末，新增用电需求绝大部分由新增清洁能源发电量满足，让更多绿电穿越山海、点亮万家灯火。”在中共中央10月24日举行的介绍和解读党的二十届四中全会精神的新闻发布会上，国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁表示。
对比“十四五”规划建议对新能源着墨不多，《建议》更强调“风光水核”等新能源发展与新型能源体系建设，这和过去五年我国能源结构的重大变化——可再生能源比例越来越高，息息相关。而这一变化也推动着能耗双控向碳排放双控的转变。
“能耗双控与碳排放双控最大的区别在于是否将清洁能源列入控制指标。”厦门大学管理学院中国能源政策研究院院长林伯强此前在接受媒体采访时表示，以前，我国能源以煤炭为主，主要使用化石能源。能耗双控和碳排放双控差别不大。经过多年的发展，我国可再生能源比例越来越大。国际能源署在报告中指出，中国在可再生能源领域处于全球领先地位，预计中国将占今明两年全球新增可再生能源装机容量的55%。随着我国可再生能源比例越来越高，碳排放双控与能耗双控的区别日渐凸显。为推动我国能源向清洁能源转型，有必要改变控制指标。
在“十四五”时期，国家层面已出台多个相关的能源政策要求。2021年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，2022年的《政府工作报告》进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，二十届三中全会明确要求“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。
《建议》在“积极稳妥推进和实现碳达峰”的框架下明确写入“实施碳排放总量和强度双控制度”。郑栅洁表示，“过去我们是能耗双控制度，现在全面转向碳排放双控制度。这是全面绿色转型的‘指挥棒’。”
《建议》还释放了对“双碳”更加具体细致的目标规划，提出要深入实施节能降碳改造。推动煤炭和石油消费达峰。完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。发展分布式能源，建设零碳工厂和园区。
同时，要求扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。建立健全绿色低碳标准体系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认。完善适应气候变化工作体系，提升应对气候变化特别是极端天气能力。
《建议》还指出，要加快形成绿色生产生活方式。深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局。推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型等。
郑栅洁指出，要加快产业结构绿色低碳转型，实际上是通过增加产业的“含绿量”，来提升经济的“含金量”。他表示，要做好产业的“加减法”：一手做加法，加快发展绿色低碳产业，根据测算，目前我国绿色低碳产业规模约11万亿元，未来5年还有翻一番乃至更大的增长空间，特别是“十五五”时期，力争建成100个左右国家级零碳园区，将为绿色低碳产业带来巨大发展空间。一手做减法，推进重点行业节能降碳，将在钢铁、有色、石油化工等重点行业深入实施节能降碳专项行动，力争实现节能量1.5亿吨标准煤以上，可以减少二氧化碳排放约4亿吨。
此外，《建议》还提出完善资源总量管理和全面节约制度，提高垃圾分类和资源化利用水平，促进循环经济发展。持续建设国家生态文明试验区，建设美丽中国先行区，打造绿色发展高地。落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式。
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